佛山順德探路土地開發的“存量時代”
http://www.omseas.live房訊網2019-6-24 8:44:00
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[提要]順德又先行先試掀起大規模的村級工業園改造,不斷深化土地節約集約利用,構建起日益完善的現代化產業體系。

  6月22日,2019“節地中國”學術研討會在佛山順德舉行。自然資源部、全國多個省市的相關單位負責人、專家學者等約70人實地考察當地多個節約集約用地典型案例,并以“走進存量時代,推動高質量發展”為主題開展研討,探索土地在進入“存量時代”時如何實現節約集約利用。

  在第29個全國土地日來臨之際,此次會議在順德舉行有著特別的意義。廣東省是全國首個節約集約用地示范省,佛山近年屢獲全省“三舊”改造工作考核獎勵,順德更在國務院2018年督查中由于“土地節約集約利用成效好、閑置土地少且用地需求量較大”受到了通報表揚,成為全國節地典型樣本。

  2005年,順德在全省率先啟動“三舊”改造。近年來廣東“三舊”改造的做法與經驗被上升到國家政策層面。當前,順德又先行先試掀起大規模的村級工業園改造,不斷深化土地節約集約利用,構建起日益完善的現代化產業體系。順德區區長彭聰恩表示,順德的發展歷程印證了向存量要空間、向存量要發展是推動高質量發展的必由之路。

  先行先試

  順德節地實踐獲專家學者肯定

  本屆“節地中國”學術研討會由自然資源部人力資源開發中心(創建活動辦公室)等部門主辦。在去年的首屆“節地中國”研討會上,“節地中國”理念首次提出,包含了節約集約用地的觀念、理論、技術等多個方面,被認為是開展國土資源節約集約示范縣(市)創建活動的新標桿。

  順德是“三舊”改造的發源地之一。2005年,順德率先打破傳統向空中“要地”,引入港資公司將容里工業區改造成高層標準廠房的天富來工業城,成為全省最早的一批“三舊”改造實踐。2018年以來,順德將村級工業園改造作為“頭號工程”,打響了激活“土地存量”換取“發展增量”的攻堅戰。

  這次論壇選擇在順德舉辦,既是對順德、佛山近年來土地節約集約利用成果的肯定,也是希望持續發揮國土資源節約集約示范縣(市)示范活動的平臺抓手作用,通過典型引領、示范帶動、交流互鑒,為全國節地工作不斷探索破題。

  自然資源部人力資源開發中心主任劉曦表示,選擇在順德舉辦論壇有兩個重要意義。一方面,廣東省是“部省共建”的全國首個節約集約用地示范省,從2008年以來取得了豐富經驗;另一方面的直接原因在于,順德在國務院2018年督查中,因土地節約集約利用成效好、閑置土地少且用地需求量較大,受到了通報表揚,獲直接獎勵用地指標2500畝,并在2019年取得“免督查”資格。

  當天上午,與會領導、專家學者組成的考察組實地考察了順德的恒鼎工業園、廣東工業設計城,禪城的嶺南天地三個盤活存量用地、低效用地典型案例。

  順德改造經驗獲得與會領導和專家大力點贊。“廣東的‘三舊’改造之所以取得成功,一個重要的經驗是政府與市場關系處理得很合理。順德就是其中的典型。”中國農業大學土地科學與技術學院副院長朱道林認為,只有做好土地供給和市場需求之間的銜接,“三舊”改造工作才能真正得到市場的認可,而順德的項目之所以能在改造后實現資金平衡,也正因為做到了“該政府管的政府要管好,該市場做的市場要做好”。

  遼寧省盤錦市自然資源局副局長李成健表示,當地雖然在集體用地上建設的工業園區不多,但是仍然存在著資源分散、規劃不協調等問題,順德的改造經驗值得借鑒。

  “順德的舊廠房改造總體上做得非常好,在土地集約節約利用的同時,實現了經濟效益、社會效益和生態效益的全面提升。”浙江大學土地與國家發展研究院常務副院長葉艷妹認為,順德村級工業園改造既體現了政府的有力引導,又發揮了市場配置資源的決定性作用。

  在22日下午的研討會上,朱道林、葉艷妹等專家分別從土地節約集約利用的經濟學分析、低效用地處置的分配機制、建設土地管理大數據平臺等角度進行理論探討,全國20余個地區則交流了各自以土地節約集約利用推動高質量發展的實踐經驗。

  自然資源部自然資源開發利用司副司長杜官印表示,節約集約用地是生態文明建設的重點要求,希望在專家的深入理論研究和地方推動存量建設用地開發的實踐經驗基礎上,能夠逐步形成一套推動存量建設用地開發利用的完善政策措施,推動國家的節地工作邁上新臺階。

  攻堅“村改”

  向低效土地開戰的佛山探索

  位于105國道順德段以東的恒鼎工業園項目由容桂華口電鍍城改造而來。昔日26家電鍍廠布局分散,地塊平均容積率僅為0.43。如今改造后的恒鼎工業園建成高標準工業廠房,吸引大批電鍍企業進駐,目前已進駐電鍍企業16家,使用廠房58層。

  回望“村村點火,戶戶冒煙”的激情歲月,村級工業園的繁榮發展,成就了佛山民營經濟的騰飛。但隨著產業結構的轉型升級,村級工業園逐漸成為歷史的包袱、發展的沉疴,土地“掛起”現象嚴重,發展參差不齊、土地權屬復雜、安全環保問題突出、土地利用率低等問題交織,阻礙了人才和創新要素的引入,制約著佛山邁向現代化的發展。

  以連續7年蟬聯全國百強區第一名的制造業重鎮順德區為例,全區382個村級工業園,占地13.5萬畝,擁有1.9萬家企業,占用全區已投產工業用地面積的70%,卻只貢獻27%的產值和4.3%的稅收。

  2018年起,順德將村改列為全區“頭號工程”和高質量發展“第一任務”,舉全區之力強力推動。2018年9月,順德獲批率先建設廣東省高質量發展體制機制改革創新實驗區。省委、省政府賦予順德18項政策支持和權限突破,其中涉及村改11項。順德再創新了12項村改新做法,包括在用地報批、項目報建、產業發展、新型產業用地、集體資產租賃管控、一二級聯動開發等方面不斷突破。

  目前順德全區382個村級工業園已有102個園區142個項目啟動改造,70個園區啟動拆遷,累計完成土地整理8323畝、復墾復綠712畝、新建廠房385萬平方米、關停淘汰落后風險企業2594家。

  順德區委常委梁偉沛介紹,通過政策創新、審批改革,順德不斷破解“村改”項目難題,改造路徑日益清晰,經驗模式趨于成熟,村改定位更加凸顯,形成了可復制的改造經驗和模式,為順德建設高質量發展綜合示范區注入強勁動力。

  順德的先行先試,也為全省存量土地開發利用提供了政策設計和制度創新的佛山探索。作為在全省率先出臺“三舊”改造政策的地級市,佛山一直是全省盤活存量用地、土地節約集約利用成果的典范。2011年起,佛山市先后五次獲得廣東省“三舊”改造工作考核一等獎。

  2018年,佛山市政府以1號文的形式印發了《佛山市村級工業園整治提升實施方案》,改變了過去對村級工業園的綜合整治小修小補,以環境安全整治為主的整治模式,把村級工業園的整治提升從專項行動上升到城市的發展戰略。

  如今,順德、南海、禪城等佛山各區,紛紛以村級工業園改造為抓手,盤活低效土地,實現生產、生活、生態空間再造,推動高質量發展。

  近年來,廣東“三舊”改造的做法與經驗被上升到國家政策層面推廣到全國。廣東省自然資源廳自然資源開發利用處處長周小壯介紹,廣東自2009年以來不斷探索構建節地技術和節地模式框架體系,持續提高節約集約用地水平。截至2018年底,全省單位GDP建設用地量21.55公頃/億元,與2010年比下降46.35%。截至今年5月底,全省實施“三舊”改造71.3萬畝,投入資金1.44萬億元,節約土地18.39萬畝。

  以提高土地利用質量和效益為目的,倒逼企業轉型升級,加快推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革,不斷提高全要素生產率,正成為廣東推動經濟高質量發展的重點路徑。

  久久為功

  創新土地再開發機制邁向高質量發展

  作為綜合整治類“三舊”改造項目,位于順德北滘鎮的廣東工業設計城通過盤活閑置物業,實現專業化管理、市場化運營。如今這里集聚了8345名設計師,通過立足順德制造,對接廣佛商圈,聯動深港資源,為廣東乃至全國的制造產業轉型升級以及引進孵化新型產業提供工業設計服務。

  過去十年,廣東以“三舊”改造為平臺的土地制度創新不僅在節約集約用地方面為全國探索出了新路子,也為重構灣區經濟形態下用地新格局奠定了扎實的制度與機制基礎。如今面對粵港澳大灣區建設帶來的新機遇、新使命,節約集約用地必須久久為功。

  “即使在歐洲、日本等發達地區,類似的工業園改造也仍然存在。”葉艷妹說,近幾年“三舊”改造在國內相比以往熱度越來越高,隨著經濟社會的發展、產業的更新換代,“三舊”改造將會變得更加常態化。

  杜官印則表示,推動節地工作,需要長期不懈的努力,需要創新土地再開發、再利用的機制體制,并建立從宏觀、區域和專項層面的精細化管理和評價體系,而各地方還要注重統籌規劃和利益平衡。

  當前,奮力打造全省高質量發展綜合示范區的順德,不斷迎難而上,通過向低效土地開戰,以實踐拓展高質量發展空間,為全省率先探索“政府引領、市場主導、拆建并舉、專業運營”的村級工業園改造整治提升模式。

  根據計劃,順德將通過“2019年大突破、2021年定格局、2022年成示范”,確保2022年累計改造整治提升8萬畝,奠定順德未來幾十年的發展基礎。

  葉艷妹認為,政府在未來改造中發揮的作用將越來越大。“在存量用地中的參與主體非常復雜,但都期待能夠合理獲得改革的收益,政府作為有能力平衡各方利益的主體,深度參與將是國際共同的趨勢。”她說,政府的作用體現在利益分配、整體規劃等多個方面,廣東工業設計城等項目能取得成功,背后離不開政府的積極作為。

  未來,順德將通過村級工業園改造,形成20個3000畝以上的連片現代化產業集聚區、規劃建設30個生態集約現代主題產業園。為此,順德“村改”在改舊、建新的同時,把招商放在了關鍵的位置。

  “順德已經成功引入蘇州蘭生集團、浙江萬洋眾創城等國內知名的產業運營商。”梁偉沛表示,順德搭建了“順德村改”招商大舞臺,打通政府、企業及村(社區)信息互通渠道,借力僑胞鄉賢等資源,吸引社會資本積極參與,加快引入海內外優質產業資源和商業模式。同時,順德還探索成立順德村改產融投資公司,保障項目建設資金。

  佛山市委常委、順德區委書記郭文海表示,村級工業園改造是一場沒有退路的戰斗,是一場必須打且必須打贏的攻堅戰。順德上下將圍繞高質量發展的要求,堅定不移、快馬加鞭、乘勢而上,以更大的力度推進這一“頭號工程”,加快推動高質量發展。

  ■相關

  順德構建適應“存量時代”的土地政策體系

  每兩周出臺一份“村改”新文件

  “存量建設用地有著權屬關系復雜、利益關系復雜等特征。”在6月22日的2019“節地中國”學術研討會上,杜官印表示,推動存量建設用地更好地節約集約利用,是當前國家和地方層面土地管理的重要任務,需要探索逐步構建相應的政策體系和工作機制。

  順德探索開展土地集約節約利用已有10多年歷史。2014年,順德成為廣東首個獲批開展土地生態利用制度綜合改革試點的城市。而從2018年初將村級工業園改造升級列為“頭號工程”以來,順德更是實施了一系列強力的改造舉措,自主創新出臺和推動上級賦予了多項政策。從去年初至今,已經累計出臺各類政策文件41份,相當于平均每半個月就發布一份新文件。

  從“1121”項目報建審批改革到新型產業用地分割銷售優惠,從強化集體資產租賃管控到在一定范圍內推行一二級聯動開發,一系列政策創新充分激發了各個參與主體的活力,又堅持了改革中應該堅持的各項原則,成為累計完成土地整理8323畝的幕后功臣。

  向市場分利:企業稅負可降低接近九成

  誠如郭文海在今年2月的順德區黨代會上所指出,村級工業園改造將為順德未來幾十年的發展奠定基礎,有著巨大的長遠利益。但是,以企業為代表的各個市場主體還需要更切近的激勵機制。

  在北滘陳大滘工業園,原屬于多個權屬人的土地被集合在一起連片改造。若參與的企業采用原有政策的收購歸宗模式進行“工改工”改造,每畝土地平均收購價約400萬元,收購過程中產生的額外稅費高達305萬元/畝,其中土地增值稅近235萬元/畝。政府不能在所有項目中都統一收儲,但企業也很難承擔這樣高的改造成本。

  為了降低改造成本,順德響應國家關于混改的要求和政策精神,創新單一改造主體歸宗協議出讓改造模式,積極引導帶動社會資本參與連片村級工業園改造,有力化解鎮街一線村改資金瓶頸。在該模式下,單一改造主體歸宗改造項目在完善用地手續、稅費征收等方面,視同政府土地收儲辦理。以北滘陳大滘改造項目為例,在新模式下企業稅負降低接近90%。

  對于社會來說,在“村改”中保證一定的“工改工”比例十分必要,配套設施建設也很重要。對于單個企業來說,如果能夠進行一定的配套建設,以及對“工改工”項目中的廠房進行一定比例的分割銷售,則將具有更強的參與改造積極性。順德因此出臺政策,明確新型產業用地經批準后,開發企業可按規定進行分割銷售。

  利益受到保障的不只是企業,還有村居等其他主體。例如,由于并非所有地方都適合發展工業,因此在廠房拆除后就不是新建廠房或商業項目,而是復墾復綠。為此,順德專門出臺了地劵管理操作指引,使村居可將拆舊復墾形成的建設用地指標出售,兼顧平衡各方權益,形成全社會擁護村改、支持村改局面。

  向一線放權:推動實現“一竿子到底”審批

  在過去數十年的改革歷史上,順德幾乎每次都有一條核心經驗,即簡政放權。這一輪村級工業園改造攻堅戰也是如此。對上,順德積極爭取省、市賦予多項原本并不具有的權限;對下,順德也將決策前移。

  為此,順德通過審批改革打通項目關鍵節點。2018年以來,順德將30項國土管理、57項規劃報建等權限下放鎮(街道)實施。推行“容缺受理”“信任審批”,優化審批流程,實現“一竿子到底”。優化村改聯審機制,實行“限期審批制”和“否定報備制”,鎮(街道)和部門面對面解決疑難雜癥。部門提前介入項目策劃、建設全過程,把問題化解在基層。

  同時,順德實行“1121”行政審批改革,實現一般工業項目從辦理立項到取得施工許可的行政審批最快11個工作日完成,房建類建設項目最快21個工作日完成。同時,順德試行統一審圖制度,憑審圖機構出具的有效技術審查合格證明文件和方案圖件,2個工作日內核發建設工程規劃許可證。

  村級工業園改造面臨著產權主體復雜、用土手續復雜等諸多問題。為此,順德通過聯審會議為政策、資金、審批、規劃等村改疑難雜癥打通快速破解渠道。聯審會議以相關區領導、區村改辦以及區職能局領導為常設成員,根據議題實際隨機增加區紀委、審計等部門為列席成員。

  議事規則則明確了聯審事項以項目為王,原則要求一次性申請整個項目各類問題;實行“限期審批制”(5個工作日內提出審查意見,2個工作日不會簽視為同意)和“否定報備制”(不同意的要具體說明原因和依據,怎樣才能行),推動“一竿子到底”審批,把問題化解在基層。

  梁偉沛表示,順德村改實現問題導向、實踐優先,通過把改革的重點放到解決實際問題上來,哪里阻礙高質量發展,就從哪里改革突破,以實踐匡衡政策,以實踐拓展高質量發展空間。

  ■鏈接

  順德村級工業園改造成績單

  2018年,順德區強力攻堅村級工業園改造“頭號工程”,召開千人動員大會,區四套班子靠前指揮,區屬部門密切配合,10個鎮(街道)全線出擊。順德出臺村級工業園改造“1+3”政策體系和系列專項實施細則,全區資源向村級工業園改造一線傾斜,選派100名優秀青年干部到鎮(街道)村改辦直接參與一線工作。

  截至目前,順德全區382個村級工業園已有102個園區142個項目啟動改造,70個園區啟動拆遷,累計完成土地整理8323畝、復墾復綠712畝、新建廠房385萬平方米、關停淘汰落后風險企業2594家。累計出臺各類政策文件41份,形成20個3000畝以上的現代化產業集聚區和30個生態集約現代主題產業園的規劃方案,有效解決土地權屬復雜、各方利益平衡等難題。

  在已整理土地中,龍江仙塘項目地塊在4月9日摘牌,23日動工,9天辦好建設審批手續,開創村改新紀錄。由于村改及土地管理卓有成效,5月10日,順德因“土地節約集約利用成效好、閑置土地少”獲國務院辦公廳通報表揚,獲得獎勵2500畝的用地計劃指標,在編制全國土地利用計劃時單獨列出。

  順德還在實踐中探索總結出直接征收開發、政府掛賬收儲、企業自主改造、企業長租自管、政府統租統管、生態復墾復綠等6種改造模式,引起社會各界關注和周邊地區競相考察學習。

  2019年,為了建設好順德高質量發展綜合示范區。順德自我加壓,將全年拆除改造任務目標從1.3萬畝提升到2萬畝,復墾復綠3000畝,新建建筑面積800萬平方米。

    來源:南方日報

編輯:wangdc

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